当发生现存法不清楚或无规定这种恐怕较为罕见的情况时，法官可以转而诉诸各种社会规范并承认它们是习惯法。

而其背后的经济因素则是保障性住房用地供给的严重不足，此前该市原计划的21407套保障性住房建设仅开工5630套，不及总任务的30％，保障任务非常艰巨，而没有充足的土地资源直接制约了公租房任务的完成。参见国土资源部《2011年全国住房用地计划》。

农村集体建设用地使用权和国家公租房政策，都有其相应的制度规范和运行界域，将两者结合成新的政策模式属于地方参与主体新的实践，故对其思考与评价，考察视野应避免狭隘，判断标准不宜简单化，而应立足实践背景，以法律规范为基础，既应从土地资源配置的宏观层面上予以考量，也应在微观层面作法律技术构造及其操作上的细致分析。集体如果既作为土地提供者，又作为房屋建设资金筹资、投资者，一方面其需要通过市场预测和利益衡量来决定其行为并承担相应后果，另一方面，也需要通过这一租赁行为获得一定的作为所有者的利益。由上述分析可见，在我国当前社会条件下，集体土地上建公租房具有一定的政策价值。同时，集体也可以享有稳定的土地出租收益。（注：2011年，中央下达了1000万套保障性住房建设任务，保障性安居工程用地计划7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5％，与2010年计划（6.58万公顷）和实际供地（3.24万公顷）相比，分别增加17.6％和138.9％。

就集体土地上建公租房而言，政府必须加强对该活动各个环节的监管，特别是在公租房建设用地的来源上，一定要加大审批监管力度，避免对基本农田的破坏和冲击。公租房政策有如下特点：第一，公租房是国家住房保障体系的一部分，其提供主体是政府或政府委托的公益组织，提供房屋用于租赁并非经营行为，而是基于国家职责，对国民中一部分特殊群体予以特别保护，是国家保障行为在国民安居层面的体现。但同时也应当看到的是，行政诉讼的很多制度创新都经历了一个从自下而上到自上而下的发展过程，即先在局部地区取得成功再向全国推广。

[18] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第55页。正如欧洲法社会学的巨擘埃利希在阐释法社会学原理的精髓时所言：在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。作者指出：内部行政程序虽然不像外部程序直接涉及当事人的程序权利，但它深刻影响乃至直接决定当事人的权益。文章来源：《行政法学研究》2012年第3期。

尽管何著的编撰体例有较为明显的变动，但整体上并没有背离行政诉讼的知识传统。在论及排除重复起诉的既有程序[13]时，作者则通过案例援引总结了实践中所存在的更多法外情形。

即使是那些被奉为现代程序核心要素的外部程序，也需要通过内部程序的纽带才能运转，其有效实施在很大程度上取决于内部程序的建构。但受民主合法性、专业知识的局限以及通过司法确立规则形式上的不足，行政诉讼发展法律必定是有限的，也应当是有节制的。[2] 作为一名与作者具有相同研究旨趣的学者，笔者认为，该书是二十年来国内不可多得的优秀行政诉讼法教科书，其著述风格、研究进路及观点创新都值得学界关注。综观其内容，这种体例安排绝非简单的章节重组，而是一个逻辑自洽的知识体系。

为此，本文拟从如下三个方面对该书进行解读，希冀社会转型时期的行政诉讼法能够获得在微茫中坚守法治、在焦灼中等待正义（作者提记用语）的人们更为密切的关注。例如，在论及行政不作为[12]时，作者通过6个案例的引用阐释了行政机关具有法定职责、当事人具有请求权、当事人提出请求、行政机关不履行等针对行政机关不履行法定职责提起诉讼的四个要件。尤其是在急速的社会转型时期，这类教科书大体上只能告诉读者，中国的行政诉讼法在文本意义上是个什么样子，却不能回答中国的行政诉讼法在现实社会中是个什么样子。[15]三、行政诉讼知识传播：学术传承与认识纠偏诚如学者所言，传授法学知识是法学教材应当担负的一项重要使命，这既是法学教材的传统内容，也是法学教材的本质所在。

在作者看来，行政诉讼制度的核心问题主要有四个：一是法院受理行政案件的门槛。如果深入观察当前中国的行政审判实践，不难看出，各地的创新可谓高招叠出，《人民法院报》的很多创新报道即可佐证。

事实表明，对于行政法的初学者而言，这类教科书往往就像一本没有图画的儿童书[3]，很难激发读者的阅读乃至思考兴趣。司法与立法、行政共同参与法律的发展，是法治秩序建构的重要途径。

又如，在第十二章判决之外的处理方式中，作者关注到了司法建议这一具有中国特色的制度，并总结出了作为救济措施的司法建议的四种情形[9]，与学者有关裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型及裁判执行型[10] 司法建议的类型化归纳具有异曲同工之效。笔者认为，何著的缺憾主要体现在以下两个方面：一是知识点的遗漏。[2] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，江必新序第1页。与以往同类教科书钟情于文本应然式解读所不同的是，作者的叙事立场更多采取的是一种观察者的视角。基层人民法院的行政法官通过个案处理，在纠纷化解之中努力将正义展现在行政相对人的面前。可见，教科书的编写如何在学术传承与学术创新之间灵活拿捏实在是件令人费神的事情。

[21] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2011年版，第435页。大量数据图的使用不仅增强了何著的论证效果，也使读者对中国社会转型时期行政案件的数量及处理方式有了较为客观、全面的了解，更为实证方法在行政诉讼法学研究中的运用开启了新的思路。

也许这个问题并不十分重要，但对于行政法的初学者而言，追求知识的完整性和系统性还是很有必要的。例如，行政诉讼法学的研究力量本来就很有限，但研究主题却又过分集中，类似受案范围、原告资格、诉讼和解、公益诉讼等问题吸引了众多的研究者，研究主题乃至研究结论表现出高度的同质性。

何著共分行政诉讼制度概论、行政诉讼的受理条件、司法审查的标准、司法救济的手段以及行政诉讼程序等五编。无庸置疑，在行政诉讼制度的实施和变迁过程中，最高人民法院的上述文件都发挥过极为重要的推动作用。

事实上，身处急速社会转型时期的人民法院，一直都在体制内寻求行政诉讼制度的生长空间，并通过各种形式实实在在地发展着现行《行政诉讼法》。何著的问世，有助于更多的读者准确把握社会转型时期行政诉讼法的总体风貌，也能够促使更多的研究者继续关注中国行政审判制度的命运。尽管坊间有大量各种版本的名为行政诉讼法或行政诉讼法学的统编教科书，也不乏学者个人独自撰写的行政诉讼法教科书，但多数教材的体例结构都趋于一致，除了概述或绪论、历史发展、基本原则篇以外，基本上都是按照现行《行政诉讼法》的章节体系去设置的。行政诉讼案件从当初的几种发展到现在的50余种，几乎遍及行政管理的所有领域。

可见，作为一本富有个性的行政诉讼法教科书，何著并没有否定传统主流教科书所确立的知识体系，只是有针对性地进行了相应的补充和删减。可以说，作者穿行于个案——规范之间的研究进路在很大程度上推进了行政法学的中国化，使中国行政法逐渐由外循环为主，发展为以内循环为主，最终形成有中国特色的行政法学。

如果说体例创新还只是何著在教科书编写形式意义上的贡献的话，那么叙事视角的转换则无疑是何著在教科书编写实质意义上的贡献。综观何著有关第一审程序的论述，并没有涉及简易程序。

有的教科书虽然也增加了个别新的知识点，但大多还只是作者个人的研究心得，称不上是对通说的发展。[1] 然而，《行政诉讼法》颁行的二十年也正值中国社会急速转型时期，经济发展和社会变革引发了社会结构的分化重组，官与民之间的纠纷日趋复杂，行政诉讼制度的运行也遭遇到前所未有的挑战。

从行政诉讼知识传播的角度来看，何著在学术传承之外，更多的是做了知识上的纠偏工作，从而使读者有可能更为完整、准确地理解中国当下正在运行中的行政诉讼制度。经历过这样的课堂学习之后，当法学院的学生步入社会甚至担任行政法官时，才猛然发现现实生活中的行政诉讼法远非书本上或课堂上所说的那个样子。除了受案范围、原被告适格及管辖权之外，作者还单独设立一章讨论复议前置、诉讼时效和重复起诉等其他受理条件。所以，‘内部程序不应是程序的‘黑箱，更不是拒绝司法审查的理由。

只有通过行政法理论界与实务界的共同努力，行政诉讼法才能在激烈的社会转型中获得新生。[20] 也就是说，理想的司法救济体系除了包含事后的压制性救济和事中的临时性救济之外，实际上还应当包括事前的预防性救济。

[10] 章志远：我国行政诉讼司法建议制度之研究，《法商研究》2011年第2期。作者指出：行政诉讼发展法律的功能在学理和实践中都被严重忽视，但其实际作用不可否认。

又如，行政诉讼法学的研究方法还比较单一，概念法学、注释法学的气息依旧非常浓厚又如，行政诉讼法学的研究方法还比较单一，概念法学、注释法学的气息依旧非常浓厚。